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由能耗“双控”转向碳排“双控”：加快推动政策转型

时间：2024-06-20

来源：中国经济报

<h3 style="margin: 0px; padding: 0px; font-size: 18px; overflow-y: auto; max-width: 100%;">由能耗“双控”转向碳排“双控”：加快推动政策转型</h3><h3 style="margin: 0px; padding: 0px; font-size: 18px; overflow-y: auto; max-width: 100%;">江北近望雾遮面，江南远眺霾掩脸。碳排直上千万里，气候变化地温暖。能耗双控早发力，碳排双控强力显。行政考核要强化，减排更需抓重点。</h3> 能源转型和减污降碳是中国未来发展的重大课题，在认真总结能源“双控”政策经验的基础上，加快实施碳排“双控”政策已经势在必行，也是未来实现能源转型目标的重要政策工具之一。一、推动能源“双控”政策转向碳排“双控”政策目前，中国能源“双控”政策虽然已经取得了明显成效，但是也存在某些问题或制度缺陷，与未来国家应对全球气候变化、能源转型和实施“双碳”目标的时代要求还存在较大的差距，客观上也需要政策转型，既由能源“双控”转向“碳排”双控。无论是能耗控制，还是碳排放控制，对于中国来说，都具有重大意义。为了控制能源消费和温室气体排放，基于中国现有经济体制，政府在国民经济社会发展中具有极其重要的角色，除了发挥市场力无形之手的作用之外，客观上必须充分发展行政力有形之手的强力作用。从全球能源和经济发展趋势来看，气候变化问题日益凸显，应对全球气候变化成为世界潮流，世界各国都难逃干系，中国当然需要负起大国责任。客观上来看，中国目前仍然处于工业化发展阶段，仍然还是一个发展中国家，尽管温室气体历史累计与发达国家相比还比较小，但是作为世界上最大的温室气体排放国，面临的国际碳减排压力十分巨大。气候变化问题既是气候、生态和环境问题，也是人类发展问题，归根结底还是发展问题，中国必须把握趋势，审时度势，在确保经济社会发展的同时，切实解决温室气体排放问题，实现既定的“双碳”目标，为人类文明和进步做出重大贡献。基于现实和未来需要，中国能源“双控”政策需要转型或升级，而转向碳排“双控”便是必然的选择，这在逻辑上是成立的，既符合中国现实经济社会发展的国情，也符合应对全球气候变化的时代需要。2021年，中央经济工作会议中首次提出，要创造条件尽早实现能耗“双控”转向碳排放总量和碳排放强度“双控”，这就是中国将推动制定碳排放“双控”政策的由来，体现了中国政府与时俱进地不断创新和坚定推进“双碳”目标实现的坚定决心和信心。那么，应该如何认识国家碳排放“双控”政策呢？首先，国家制定和实施碳排放“双控”政策，并不是否定原有的能源“双控”政策效应，而是对能源“双控”政策的修正和完善，并不意味着放松了能源“双控”政策，更不是放任能源消费总量和能源强度的增长。在本人看来，将能源消费控制转变为碳排放控制，并没有改变能源消费作为控制对象的目标，化石能源消费控制本质上就是碳排放控制，“碳控”本质上其实也是“能控”，核心是促进减污降碳和实现“双碳”目标。其次，碳排放“双控”政策充分体现了能源“双控”的初衷，既控制化石能源消费和鼓励和推动可再生能源产业快速发展。再其次，碳排放“双控”政策有利于中国经济社会统筹发展和减排，有利于统筹国家能源安全和能源转型，推进化石能源产业积极转型，由传统燃料转向化工原料和新材料产业发展，满足国民经济社会迈向高质量发展轨道。总而言之，中国碳排放“双控”政策是对能源“双控”政策的修正和完善，有助于打破能源“双控”政策对非化石能源产业发展的约束，对于促进建设新型能源体系、实现“双碳”目标、减少温室气体排放、节能提效、保障合理用能和国家能源安全、调整能源结构和产业结构、支撑经济社会持续高质量发展等均具有十分重要的现实意义和长远意义。二、实施碳排放“双控”政策面临挑战 雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。在人类社会文明演变过程，在事关人类生存和发展的因对气候变化议题上，中国作为世界大国之一，当然不可能置身其外。在此背景之下，中国必须负起大国责任，必须适应应对全球气候变化的大趋势，必须向世界作出减碳、降碳以及零碳（碳中和）目标的庄严承诺，以实现经济社会发展模式和方式的转型和经济和能源产业的高质量发展，为人类社会文明进步做出重大贡献。目前，中国是世界上最大的温室气体排放国，其中二氧化碳排放量巨大，是未来中国能否如期实现“双碳”目标的关键所在，实施碳排放“双控”政策当然会面临巨大挑战。中国政府已经提出了“双碳”目标，而且开始加快完善政策的顶层设计，谋划和制定实现目标的路径和措施，陆续制定和出台了“双碳”指导意见和各个相关领域实现“双碳”目标的实施方案，围绕“双碳”目标的“1+N”政策体系逐渐建立和完善。对于政策转向的意义，从总体上来看，随着国际环境的变化，应对全球气候变化成为主旋律，世界各国都在积极应对气候变化和能源转型，其中减少碳排放便是能源转型工作的关键，同时也给世界各国带来了挑战。不过，中国实现“双碳”目标是一个庞大的系统工程，涉及面广，持续周期长，投资和融资规模巨大，各地、各行业和各企业对这个庞大工程缺乏准确理解和认识，社会上对其了解更是十分有限，难以做出正确把握。从政策转向的本质上看，可以这样理解，中国制定碳排放“双控”政策，实质上是要求经济发展与碳排放实现“脱钩”，既是提升国际影响力和国际形象的需要，也是实现经济高质量发展的必然要求，更是符合全球应对气候变化的使命担当。从政策取向来看，中国政府正在不断完善政策体系，强调高质量发展和绿色低碳发展，必须加快推进技术和资金向能源低碳发展转移，强力推动能源产业转型，核心是传统高碳产业转向清洁低碳产业。从政策趋势来看，中国发展非化石能源的政策将持续完善，政策环境不断优化，市场化运行机制不断健全，这些因素将推进太阳能、风能、核能、生物质能、储能、智能电网、氢能、电动汽车等产业加速发展，进而全面提高能源产业的发展质量。在未来能源产业发展中，中国制定和实施碳排放“双控”政策体系，将政策贯穿于能源产业和经济社会发展的各个层面，其中安全、高效、绿色、低碳、可持续发展成为关键词，中心工作是降碳、节能和提效，并且实现化石能源与非化石能源之间的和谐发展。政策转向谈起来容易，而真正实施并非易事，需要中国各级政府高度统筹和衔接，更需要加强协调工作，在能耗“双控”政策转向碳排放“双控”政策过程中，能源产业和经济社会发展必然面临诸多挑战和困难，需要高度认识，并且采取政策措施加以应对。目前，中国制定和实施碳排放“双控”政策还处于起步阶段，对于由能源“双控”转型碳排放“双控”来说，在各行各业还普遍存在某些模糊认识，也存在某些误区，需要从认识上取得高度共识，从制度设计上做到科学合理。中国实施碳排放“双控”政策与中国实现“双碳”目标相辅相成，两者之间具有很强的逻辑关系，前者是关键政策手段，而后者是战略目标。加强基础工作的核心问题，是如何建立和完善碳排放核算、核查和统计工作，这是最基础的工作，在没有完善上述工作体制、机制和各类标准之前，中国政府便很难推出碳排放“双控”政策。为实现上述政策转变，中国在未来几年时间内，必须高度重视条件建设，尤其是需要加快建立统一的碳排放统计核算体系，这是政策转变最为核心的基础和条件，如果做不到这一点，那么政策转向难以实现。三、加快制定和完善碳排放“双控”制度体系为应对全球气候变化和实现“双碳”目标，为加速实现经济社会和能源转型，中国必须加快构建碳排放“双控”制度体系，这是时代赋予中国政府的重大使命。碳排放“双控”制度体系，主要包括碳排放目标和指标分配体系、碳排放“双控”实施机制、碳排放量数据核算与统计体系和碳排放监督考核体系等。 （一）碳排放目标和指标分配体系从碳排放“双控”范围来看，显然与能源“双控”有所区别，核心关键词是“碳排放”控制，包括能源消耗导致和非能源消耗（工业、农业和废弃物等）导致的二氧化碳、甲烷、一氧化二氮以及其他非二氧化碳温室气体排放。在碳排放控制范围方面，应该包括所有温室气体，而重点是二氧化碳和甲烷，但是其他温室气体也需要加强控制。在碳排放重点控制对象方面，应该重点包括发电、工业、交通、建筑和农业等，但是从趋势上来看，碳排放控制对象也要延伸到其他行业。在碳排放控制边界方面，包括能源活动、工业过程和产品使用过程中的碳排放，既包括上述活动或过程中的直接碳排放，也包括间接碳排放。在碳排放控制模式方面，既包括基于不同对象的控制模式，如行业碳排放控制、省份碳排放控制、城市碳排放控制和企业碳排放控制等，也包括基于不同目标的控制模式，如碳排放总量控制（增量控制和绝对量控制）和碳排放强度控制。碳排放目标和指标分配体系，是加快制定和完善碳排放“双控”制度体系的核心，包括在国家、行业、省份和企业层面制定和分配碳排放总量目标和碳排放强度目标，这是实施碳排放“双控”政策的核心关键所在。大致包括碳排放目标和碳排放指标分配体系，其中碳排放目标主要包括国家碳排放目标、行业碳排放目标和省份碳排放目标，而碳排放指标主要包括城市碳排放指标和企业碳排放指标。在行业碳排放目标和指标设计方面，需要针对重点行业碳排放绩效目标，重点设置碳排放强度目标管理体系，以此逐步构建行业标准。在地方碳排放目标和指标设计方面，省份碳排放目标和指标分配方面是重中之重，需要因地制宜，不搞“一刀切”和“运动式”，需要根据省份经济发展阶段和“双碳”目标时间安排，遵循公平、效率、效果和连续等四大基本原则，将碳排放量目标与碳排放强度目标进行科学有效的统筹、协调和衔接。中央对省份碳排放目标和指标分配，应该遵循如下几个基本原则：一是公平原则，需要考虑到各个省份之间的发展权公平和人际公平，考虑到省份人均GDP、人均碳排放和碳排放高的行业占比和新增等；二是效率原则，应该将碳排放资源流向那些利用效率更高的省份；三是效果原则，应该将碳排放目标和指标分配方案与省份经济社会历史阶段和战略发展目标进行有效衔接。在中央对省份碳排放目标和指标制定和分配方面，应该采取自上而下和自下而上相结合的方式，避免采取一刀切和运动式减碳，冲击各地经济发展和社会稳定。在自上而下方面，中国政府需要因时制宜，考虑国情现状，重点考虑国家在各个发展时期的碳排放强度目标、碳排放总量增长区间和实现“双碳”目标的总体进程、节奏和时间等，科学制定和分配省份碳排放目标和指标。在自下而上方面，中央政府必须因地制宜，充分因素各个省份的人均GDP、人均碳排放、碳达峰进展、分解指标、大气污染控制要求和新增项目等。比如，中央政府应该对那些在“十四五”期间已经实现碳达峰或者处于碳达峰平台区的省份重点实施绝对碳排放总量控制，而对于那些在“十四五”期间未实现碳达峰的省份重点设置约束性碳排放强度和激励性碳排放强度以及碳排放增量控制。在省份对城市碳排放目标和指标制定和分配方面，也应该根据自上而下和自下而上相结合的思路，对城市进行科学系统的分类，要充分考虑各个城市的经济发展和产业结构、历史碳排放、与GDP脱钩可能性、在本省份功能定位（如生态优先等）等重要因素，对城市进行分类，考虑历史碳排放与GDP脱钩分析、产业结构、城市在身份的定位等。在自上而下方面，重点考虑目标分解后等于或高于国家下达给省份的目标。在自下而上方面，重点因素人均GDP、人均碳排放、纳入碳市场的行业在城市所占比重、城市碳达峰进展、大气污染控制要求和新增项目等。（二）碳排放“双控”实施机制建立碳“双控”实施机制，是为中国实现“双碳”目标插上了腾飞的翅膀，飞翔在华夏大地的上空，在长城内外驰骋和翱翔。应对全球气候变化，中国始终充满着机遇和挑战，碳“双控”实施机制为中国实现“双碳”目标提供了一个重要工具和方法，以中国人的智慧和决心为动力，持续推动能源转型提速。碳“双控”实施机制，既要关注碳排放量，也要注重碳排放强度，恰如同两股清流，一股洗涤着过去，一股塑造着未来，终极目标是实现碳中和。不过，中国实施碳“双控”政策，建立实施机制，不可能一蹴而就，必然是一场持久战，需要政府和社会都高度重视，需要改变传统，更新观念，转换思路，创新政策，携手并进。碳排放“双控”实施机制，是加快制定和完善碳排放“双控”制度体系的关键路径，核心是碳排放“双控”管理机制，包括行政规制和市场机制，关键是要充分行政规制的强制性约束作用，制定替代政策、环评审批、碳交易和行业标准等配套保障措施。基于现行经济体制，中国必须充分发挥各级政府的行政主导作用，从碳排放“双控”目标和指标分配、管理模式和政策保障等方面，为碳排放总量和碳排放强度控制目标和指标实施和落地，提供强有力的行政力量来推动实施机制的建立和完善。（三）碳排放数据核算与统计体系排放量数据核算与统计体系，是加快制定和完善碳排放“双控”制度体系的关键手段和工具，本质上就是建立碳排放“台账”体系。一是要建立碳排放核算体系，包括制定碳排放核算边界、碳排放核算方法、碳排放数据质量控制和碳排放检测规范和标准等，要从顶层设计角度出发，在全国范围内实现行业、省份、城市和企业碳排放总量和碳排放强度核算范围、核算口径和核算方法的规范和统一，避免无章可循和各行其是。二是要建立碳排放统计体系，包括制定碳排放清单和行业统计、省份统计、城市统计和企业统计规范和标准，为实现碳排放目标和指标的跟踪评估、考核和监督等提供基础性的统计数据支持系统。三是要建立碳排放统计数据上报流程，省份要按照核算方法上报分部门分行业的年度碳排放量和碳排放强度统计数据，而且要根据城市和企业提供的数据资料，负责进行现场核查和验证，确保统计数据结果真实可靠。（四）碳排放监督考核体系中国建立碳排放监督考核体系，是一场具有重大意义的深刻变革，犹如晨曦中的露水，滋润着大地，滋养着生命，推动企业改变生产方式，引导个体改变生活方式，让追求“双碳”目标的种子在每一个人心中生根发芽。这是一场持久的战斗，犹如长河中的航船，破浪前行，勇往直前，考验中国政府的决心和信心，也考验中国人民的智慧和勇气。这也是一份庄重的承诺，犹如坚实的磐石，中国将坚定不移地承诺减少碳排放，承诺绿色发展，承诺给子孙后代一个清新的家园。这更是一场绿色的革命，犹如春风吹过大地，唤醒沉睡的绿色生命，也恰如殿堂之上的明镜高悬，照亮每一个角落的碳足迹，使每一缕二氧化碳气体都无处遁形。中国政府必须建立碳排放监督考核体系，为绿色未来铺设坚实基础，只要心中有梦，脚下有路，就一定能走向更加美好的明天。碳排放监督考核体系，是加快制定和完善碳排放“双控”制度体系的关键保障，包括对行业和省份政府碳排放绩效评估考核（目标考核制度）和城市或企业碳排放指标核查、行为监督和管理、考核评估、执法和处罚等。可以这样说，健全监督管理、评估考核和执法处罚机制，是确保中国碳排放强度与碳排放总量目标和指标责任落地、顺利达成的有力条件之一。四、以碳排放“双控”为重要手段推动“双碳”目标如期实现中国未来势必需要进一步优化能源体系和经济结构，加快转变经济发展方式，积极发挥碳排放“双控”政策在应对全球气候变化中的关键作用，推动“双碳”目标能够如期实现，提升大国形象和使命担当。根据“双碳”战略目标，实现碳中和目标需要一个渐进式的长期过程，大约需要四十年年时间，期间要经历国家八个五年计划，从时间安排来看，实现碳中和目标过程大体上可以划分四个时期：一是转型过渡与碳达峰时期；二是碳排放平稳与缓慢下降时期；三是碳排放加速下降时期；四是实现碳中和决胜时期。（一）2021-2030年期间：转型过渡与碳达峰时期在转型过渡与碳达峰时期，包括国家“十四五”计划期（2021-2025）和“十五五”计划期（2026-2030），时间跨度为十年。在国家“十四五”计划期，工作重点是打好基础和做好准备，包括制定和完善实施国家“双碳”目标战略的政策体系，尤其是重点做好碳排放控制的基础摸底和相关标准制定工作，逐步建立和健全碳排放“双控”政策。在国家“十五五”计划期，工作重点是根据碳排放控制政策，严格控制碳排放总量和碳排放强度，能源消费总量达到峰值，如期实现碳达峰目标。（二）2031-2040年期间：碳排放平稳与缓慢下降时期在碳排放平稳与缓慢下降时期，包括国家“十六五”计划期（2031-2035）和“十七五”计划期（2036-2040），时间跨度为十年。在国家“十六五”计划期，中国碳排放预计进入平稳阶段，工作重点是持续完善碳排放“双控”政策体系，制定阶段性碳排放控制目标，努力推进和强化技术创新，并且实现颠覆性的技术突破，为能源消费总量和碳排放总量进入下行轨道创造强有力的政策和技术基础。在国家“十七五”计划期，中国碳排放预计进入缓慢下降阶段，工作重点是推进新型能源体系和新型电力系统建设，不断优化一次能源消费结构，非化石能源地位和占比持续提升，持续制定阶段碳排放控制目标，初步建立更加灵活的新型能源体系和新型电力系统。（三）2041-2050年期间：碳排放加速下降时期在碳排放加速下降时期，包括国家“十八五”计划期（2041-2045）和国家“十九五”计划期（2046-2050），时间跨度为十年。在国家“十八五”计划期，中国碳排放预计进入快速下降阶段，工作重点是加快推进新型能源体系和新型电力系统建设，一次能源消费结构持续优化，非化石能源地位和占比继续提升，化石能源逐步退出，非化石能源主体地位初步建立，持续制定阶段性碳排放目标，碳排放“双控”政策成效明显。在国家“十九五”计划期，中国碳排放预计进入高速下降阶段，工作重点是初步建成新型能源体系和新型电力系统，并积极做好经济社会系统脱碳工作，国民经济社会发展基本与碳排放实现脱钩。（四）2051-2060年期间：实现碳中和决胜时期在实现碳中和决胜时期，包括国家“二十五”计划期（2051-2055）和国家“二十一五”计划期（2056-2060），时间跨度为十年。在国家“二十五”计划期，中国碳排放预计进入近零排放阶段，工作重点是健全和完善新型能源体系和新型电力系统，经济社会发展实现转型，能源结构实现颠覆性改变，非化石能源占据主体地位，经济社会系统脱碳目标基本实现。在国家“二十一五”计划期，中国碳排放预计进入净零排放阶段，工作重点是推进如期实现碳中和目标，中国正式进入一个“净零”碳排放社会。

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